По смете или по закону: чем грозит новый поворот в противостоянии Трампа и Пауэлла

Когда Дональд Трамп публично отчитал Джерома Пауэлла за рост стоимости реконструкции зданий ФРС, это выглядело как сюжет российского ТВ о посещении президентом Путиным олимпийской стройки. Здесь тоже прозвучали обвинения о завышенных расходах, но угроз уволить не было. Хотя шансов отправить Джерома Пауэлла в отставку больше, чем кажется по закону, считает Игорь Слабых, юрист и автор телеграм-канала о юридических новостях США USlegalnews  

Вся сложность отношений между президентом США Дональдом Трампом и председателем Федеральной резервной системы США Джеромом Пауэллом сконцентрировалась в 51 секунде совместного выступления чиновников 24 июля после проверки хода реконструкции зданий ФРС.

«Мы посмотрели и [стоимость реконструкции] подросла немного … или много: было $2,7 [млрд], а сейчас $3,1 [млрд]», — заметил президент Трамп.  После чего председатель Пауэлл перестал просто качать головой в знак несогласия, перебил президента и сказал: «Мне об этом ничего не известно. Я ни от кого ничего такого не слышал». Президент пояснил, что это только что стало известно, достал из внутреннего кармана пиджака лист с записями и показал Пауэллу. После нескольких секунд изучения документа председатель ФРС заметил, что в эту сумму включено еще одно здание. Президент ответил, что оно ведь тоже было построено. «Построено пять лет назад», — опять возразил председатель ФРС. 

Федеральная резервная система США является местным аналогом центральных банков в других странах. Системой руководит Совет управляющих, в который входит семь человек, в том числе председатель ФРС. Он назначается на срок четыре года максимум на два срока. Всех их номинирует президент, но кандидатура, выдвинутая главой государства, должна быть поддержана Сенатом. Срок полномочий члена Совета управляющих составляет 14 лет и не может быть продлен, а один из членов Совета уходит и заменяется новым кандидатом каждые два года. Такая сложная структура призвана с одной стороны, гарантировать независимость и стабильность работы регулятора, а с другой, позволяет президенту оказывать какое-то влияние на ФРС.

Джером Пауэлл был выдвинут на пост члена Совета управляющих ФРС президентом Бараком Обамой в 2012 году. В 2018 году по инициативе именно президента Трампа Пауэлл стал председателем ФРС, а в 2022 году уже президент Байден выдвинул Пауэлла на второй (и максимально возможный) срок. Таким образом, полномочия Пауэлла на посту председателя закончатся уже в мае 2026 года, но Пауэлл останется членом Совета управляющих до 2028 года, так как в 2012 году он получил неполный мандат предшественник, а собственный 14-летний срок получил только в 2014-м.

Свое недовольство председателем ФРС президент Трамп начал высказывать практически сразу после вступления в должность:  взгляды президента и регулятора не сошлись относительно необходимости изменения ключевой ставки. Президент полагает, что отсутствие высокой инфляции требует снижения ключевой ставки, чтобы стимулировать экономическое развитие. Пауэлл заочно возражает, заявляя, что инфляция все еще выше необходимого уровня, но самое главное — ФРС готовится к ухудшению экономической ситуации, в том числе из-за пошлин, которые вводит Трамп. По словам председателя ФРС, главными задачами ФРС является поддержание стабильности цен и максимальной занятости населения. Однако, введение тарифов может ударить по обоим направлениям, поэтому ключевая ставка должна оставаться неизменной до прояснения ситуации. 

Неудивительно, что при таком конфликте президент Трамп, уволивший большое количество не устраивавших его руководителей органов исполнительной власти, уже некоторое время обещает уволить Пауэлла. Угрозу президент Трамп озвучил еще в апреле. В какой-то момент президент Трамп даже забыл, что сам номинировал Пауэлла на должность председателя ФРС, и возмутился его назначением. Однако с тех пор президент Трамп менял свое мнение и по его словам, отказался от увольнения после встречи с республиканскими членами Конгресса в середине июля. Как сказал Трамп на встрече с журналистами, он прямо спросил однопартийцев стоит ли увольнять Пауэлла и даже показал проект письма об увольнении.  Якобы те высказались за отставку Пауэлла, но  президент сказал, что «скорее всего» не будет увольнять председателя ФРС, поскольку он «консервативнее», чем законодатели. 

Впрочем на следующий день сенаторы-республиканцы Том Тиллис и Майк Раундс предостерегли президента от увольнения Пауэлла. Тиллис сказал:  »Если кто-то думает, что превращение ФРС в еще одно агентство в правительстве, подчиняющееся президенту, — это хорошая идея, то они совершают огромную ошибку». 

Как бы то ни было, президент Трамп известен своей импульсивностью и частым изменением мнения, поэтому решение вернуться к обсуждению увольнения председателя ФРС не выглядит фантастическим. 

Председателя ФРС защищает закон и судебная практика. Согласно разделу 10 Закона «О федеральном резерве» президент может уволить члена Совета управляющих только по какой-то причине, причем под такой причиной традиционно понимаются злоупотребление служебным положением, халатность или неэффективность. И так же традиционно не является надлежащей причиной для увольнения разногласия относительно проводимой политики (а вопрос, что делать со ставкой — классический случай такой политики). 

Однако, все не так просто: защищая членов Совета управляющих от безмотивного увольнения (а председатель одновременно является и членом Совета управляющих), закон ничего не говорит про увольнение самого председателя. Предсказать, как именно суды будут применять закон, если президент уволит Пауэлла с должности председателя, но не члена Совета управляющих, сказать сложно: такого в истории США не случалось. Соответственно, суд никогда не проверял законность таких действий президента.

Однако, на защите председателя ФРС стоит и судебная практика. Вот уже почти 100 лет в США действует решение Верховного суда по делу Humphrey's Executor v. United States, которое было принято в 1935 году после попытки президента Ф.Д.Рузвельта уволить без надлежащей причины Уильяма Хамфри, комиссара Федеральной торговой комиссии. Суд встал на сторону Хамфри и согласился, что наличие в законе ограничений на увольнение некоторых представителей исполнительной власти соответствует Конституции. То есть был создан прецедент, который принято трактовать как возможность для некоторых руководителей федеральных агентств сохранить независимость. Но, если современный суд решит, что старое дело не совпадает с новым по фактическим обстоятельствам, то и применить его будет нельзя. 

Более того, администрация Трампа сейчас пытается избавиться от этого прецедента, который ограничивает власть президента. В теории и на практике ведутся споры об объеме власти главы государства. Кто-то считает, что президент должен управлять исполнительной властью без какого-то вмешательства со стороны иных ветвей власти, так как именно такое управление даст президенту возможность проводить в жизнь политики, которые он считает необходимым, и за которые проголосовали избиратели. Кто-то считает, что система сдержек и противовесов должна пронизывать работу президента и ограничивать возможность его действий. Именно вторая точка зрения изложена в Humphrey's Executor v. United States.

Тем не менее, действующий Верховный суд уже начал отходить от такого подхода: в деле об оспаривании увольнения членов Национального совета по трудовым отношениям и членов Совета по защите системы трудовых заслуг Верховный суд поддержал президента Трампа, несмотря на запрещенное законом немотивированное увольнение и тот самый прецедент с Хамфри. Вместе с тем, в своем том новом решении Верховный суд, пусть без подробностей и мотивировки оговорился, что увольнение члена Совета управляющих ФРС — «это другое», так как ФРС — уникальный независимый орган в системе органов исполнительной власти. Однако, Верховный суд ничего не сказал про увольнение председателя (а не просто члена Совета управляющих) ФРС.

Вне зависимости от возможности или невозможности президента уволить председателя ФРС без причины, у президента остается еще одна опция: уволить чиновника за нарушения. Назвав увольнение Пауэлла не очень вероятным, президент Трамп оставил себе запасной путь, добавив «если только в ФРС не вскроются факты мошенничества». И здесь необходимо вернуться к истории с реконструкцией зданий ФРС.

Сама реконструкция уже стала притчей во языцех, так как идет с 2017 года, и каждый раз во время слушаний в Конгрессе Пауэллу задают вопросы о ходе реконструкции. Но к началу июля к 2025 году напряжение усилилось, и 10 июля Административно-бюджетное управление Белого дома направило официальный запрос председателю ФРС. В этом запросе руководитель Управления усомнился в том, что проект реконструкции соответствует требованиям закона и попросил прокомментировать изменения проекта с 2021 года.

Уже через неделю председатель ФРС ответил, подробно рассказав об обстоятельствах изменения проекта. В частности, Пауэлл сослался на то, что здания являются историческими, это осложняет их реконструкцию из-за специальных требований.  При этом с момента постройки в зданиях проводился только текущий ремонт, а капитальный — никогда. В итоге к первоначальным планам добавились, например действия по очистке здания и территории от строительных материалов, выполненных из асбеста, а также большой объем подземных работ, связанных с осушением. 

Ответственность за основную массу изменений проекта глава ФРС возложил на Комиссию по планированию национальной столицы. Как настаивает Пауэлл, после утверждения проекта Комиссией сам Совет управляющих вносил минимальное количество изменений, которые были направлены только на уменьшение стоимости и упрощение реконструкции. Среди разных причин высокой стоимости проекта также называлось, например необходимость сохранения оригинального мрамора, которым было покрыто здание и покупка мрамора только в специальном месторождении, где мрамор закупался при строительстве. Кстати, на стоимости реконструкции отразилась позиция еще одного согласующего госоргана: Комиссия по изящным искусствам как раз потребовала использовать мрамор вместо более дешевых материалов.

Так же Пауэлл опроверг некоторые доводы из письма Белого дома: например, вопреки утверждениям в письме никаких ВИП-лифтов реконструкция не предусматривала. Как минимум дважды председатель ФРС напомнил, что вся информация содержится на сайте регулятора.

Председатель ФРС обратил внимание на то, что генеральный инспектор (это независимый сотрудник, который отвечает за соблюдение закона госорганом) имеет доступ ко всей документации по реконструкции, а в 2021 году даже проводил аудит проекта. Более того, Пауэлл проявил уверенность в своей работе и показал, что ему нечего скрывать: в середине июля уже после того как в СМИ прокатилась волна возмущения стоимостью реконструкции и его сроками председатель ФРС обратился к генеральному инспектору регулятора с просьбой проверить наличие нарушений. 

Наконец, среди причин удорожания строительства называют инфляцию за последние несколько лет и … введенные самим Трампом пошлины. При таких обстоятельствах Белому дому будет сложно доказать злоупотребления со стороны председателя ФРС хотя расходы действительно выросли с $1.9 млрд до $2.5 млрд. С учетом того, что будет сложно доказать злоупотребления при реконструкции, ситуация, при которой Пауэлла уволят за должностное преступление, кажется нереальной. Чтобы начать уголовный процесс в суде по обвинению в тяжком преступлении, прокуратура должна получить согласие Большого жюри, но при упомянутой неочевидности нарушений нет никаких гарантий, что присяжные увидят в действиях Пауэлла основания для уголовного преследования.

При этом, даже если согласиться с претензиями президента Трампа, регулятор тратит на реконструкцию не бюджетные деньги, а свои собственные доходы.