Принесет ли новая оборонная стратегия Британии победу ее экономике

Великобритания в начале июня объявила о сильнейшем с окончания холодной войны повышении военных расходов. Это стало ответом на регулярные и настойчивые призывы США к Европе взять на себя больше ответственности за свою безопасность. Но денежный фетишизм в вопросах обороны может сослужить плохую службу: важно не просто потратить деньги, а создать боеспособную армию. 

Новые военные траты Британии ориентированы на перемены в военных технологиях, особенно в сфере беспилотников и обмена данными. Это будут инвестиции в коммуникации и цифровые сети, позволяющие принимать решения в условиях войны, а не попытки снова набрать многочисленную армию, оснащенную танками и пушками. Решение «положить конец опустошению наших вооруженных сил» премьер-министр страны Кир Стармер принял после публикации созданного по его поручению «Стратегического обзора обороны«. 

Обзор дает четкий сигнал, что военные закупки будут расти, а оборонные компании могут инвестировать в новые мощности и разработку технологий, довольна BAE Systems, крупнейшая оборонная компания Британии с численностью персонала в 107,4 тыс. Ее акции с начала 2022 года подорожали более чем втрое (акции Babcock и Rolls Royce тоже растут на новостях об увеличении оборонных расходов). 

За ближайшие четыре года государство потратит $20 млрд на замену боеголовок в ядерном флоте (это у Великобритании единственный способ доставки ядерного оружия) и строительство 12 ударных подводных лодок. Ядерным силам предназначается 20% военных трат. Более $8 млрд пойдет на строительство шести заводов по выпуску боеприпасов и закупку 7 тыс. единиц дальнобойного оружия британского производства. Планируется запустить в производство новые системы связи, а $2,7 млрд инвестировать в производство дронов.

План предусматривает инвестиции в космические исследования и технологии: около 20% британского ВВП сейчас зависит от услуг, связанных со спутниковыми технологиями, включая финансовые операции, навигацию и службы экстренной помощи. Однако в текущем бюджете недофинансирована часть расходов на персонал, отмечал Малькольм Чалмерс из The Royal United Services Institute. Из-за этого прирост расходов может пойти на «затыкание дыр», а не на достижение новых целей. В военные траты бюджета входит, к примеру, около $2 млрд на обеспечение военных жильем.

В 1960-е годы, во время холодной войны, Великобритания тратила на оборону 6-7% ВВП. Сейчас ее военные расходы невысоки даже по европейским меркам: 2,3% ВВП. В 2027 году они должны достичь 2,5% ВВП (рост на $6,6 млрд). Этот прирост Великобритания профинансирует за счет снижения помощи бедным странам. 

В НАТО сейчас обсуждают необходимость тратить на оборону 3% ВВП, а президент США Дональд Трамп и вовсе требует увеличить эти расходы до 5% ВВП. Как разъяснял генсек НАТО Марк Рютте, на оборону при этом надо тратить 3,5% ВВП, а еще 1,5% — на смежные цели, включая кибербезопасность, железные дороги, порты и другую инфраструктуру. 

Если страны НАТО не повысят военные расходы, то США, угрожал Трамп, могут покинуть организацию, чтобы не содержать ее за свой счет. Одни страны манипулируют военной статистикой, достигая военных таргетов за счет смежных трат. Другие (Польша, Германия, Франция) существенно наращивают военные расходы. Предыдущий таргет военных расходов — 2% ВВП — НАТО установила в 2014 году, но до сих пор не все члены военного альянса его достигли.

Вопреки настойчивым вопросам, Стармер не обозначил четко, когда военные траты Британии достигнут 3% ВВП, но сказал, что это произойдет при следующем парламенте, в 2029-2034 годах. Возможно, к 2035 году Британии придется повысить военные расходы до 3,5% ВВП, на $41 млрд в год по сравнению с нынешним планом.

В предыдущие годы военный бюджет Британии сокращался. В ее армии, седьмой по численности в НАТО, сейчас всего 137 тыс солдат (в 2010 году было 192 тыс). Это меньше, чем когда-либо, начиная с Наполеоновских войн (в 1952 году британская армия достигала 871,7 тыс.). Вместе с обслуживающим персоналом суммарная численность флота, воздушных и наземных сил сократилась c 2012 года с 221 тыс. до 182 тыс., и сильного роста персонала в ближайшие годы план Стармера не предполагает.

Не хватает не только солдат. У британской армии крайне мал запас боеприпасов: в случае конфликта высокой интенсивности он будет истрачен за считанные недели. Количество самолетов королевских ВВС с 2016 года сократилось на 22%, до 564. А у обоих авианосцев есть серьезных технические проблемы, не хватает моряков для экипажа и самолетов. 

Главная проблема плана Стармера: неясно, как он будет финансироваться. Особенно в ситуации очень вялого роста экономики (и стагнации в выпуске стали, химикатов, автомобилей), увеличивающегося дефицита бюджета, растущего госдолга и плохой демографии. Увеличить расходы на оборону можно за счет повышения налогов или сокращения других расходов бюджета, отмечает Пол Джонсон, директор Института фискальных исследований. 

Обещание правительства довести военные расходы до 3% ВВП не подкреплено финансовыми гарантиями. Если суммарные расходы бюджета растут на 1,2% в год, а расходы на здравоохранение и соцобеспечение — в среднем на 3,4% в год, чтобы довести военные траты до 3% ВВП в 2029-2030 годах, придется снижать все остальные расходы на 1,8% в год. Избежать этого можно, лишь замедлив темп роста социальных и медицинских расходов.

Стармер хочет представить рост военных расходов как план, создающий богатство и рабочие места. Но не стоит рассчитывать, что они повысят доходы бюджета настолько, чтобы профинансировать весь прирост расходов на оборону. Военные траты могут способствовать экономическому росту, но для создания производительных и устойчивых рабочих мест эффективнее гражданские расходы.

В Британии много противников роста военных расходов. Для военных трат характерна низкая эффективность и коррупция, а стоимость военных проектов в ходе их реализации возрастает в разы, пишет Карен Бэлл, профессор университета Глазго, занимающийся темами социальной и экологической справедливости. Правительство рискует повторить прошлые ошибки, начав реализацию крупномасштабных дорогостоящих проектов, которые ведут к пустой трате ресурсов и невыполнению целей, считает Бэлл. 

Действительно, много раз откладывавшаяся постройка новых атомных подводных лодок класса Astute подорожала в 2,8 раз, с 4,3 млрд фунтов стерлингов ($5,8 млрд) до 12,2 млрд фунтов стерлингов ($16,5 млрд). Авианосцы чересчур дороги в производстве и эксплуатации, и предназначены для разворачивания в Тихом и Индийском океанах. Но Великобритания уже не «владычица морей», а средняя по размерам страна Европы, и первостепенная задача сейчас — обеспечить защиту Европы.  

Профессор Бэлл предлагает вместо военных наращивать расходы на образование, здравоохранение и борьбу с потеплением, ведь сейчас Великобритания не сталкивается с военными угрозами. Авторы альтернативного обзора военных расходов добавляют к этому списку траты на помощь бедным странам.

Как это нередко бывает у европейских чиновников, их слова более грозные, чем дела. Новые подлодки будут построены не ранее, чем через 10 лет. Сколько будут строиться новые заводы по производству вооружений — неизвестно. При Стармере военные расходы не достигнут 3% ВВП. Между тем возможности британской военной машины могут понадобиться раньшe.

Деньги — не единственная проблема британского оборонного плана. Современные военные угрозы часто имеют комплексный характер, они могут касаться кибербезопасности, медиапространства, инфраструктуры интернета, энергетики и тд. Британские военные осознают эти угрозы и рисуют картину тотальной войны, в которую может быть втянута страна. Но пока у них нет плана, как противостоять возможным угрозам на всех фронтах. 

Британский «Стратегический обзор обороны» во многом мотивирован растущим американским изоляционизмом, но имя Трампа в нем не упоминается. Если новая внешняя политика США — надолго, то Европа все меньше может полагаться на американский военный зонтик. Этот вызов Великобритания пока не продумала. 

В ближайшие годы европейским странам НАТО придется брать на себя все большее бремя по обеспечению своей безопасности. За более самостоятельную и боеспособную Европу придется платить. Но одних денег мало — нужные еще сложные политические решения и долгосрочные промышленные обязательства. 

Цифровой фетишизм не выигрывает войны. Стремление измерять военные расходы в процентах от ВВП — давний зрелищный спорт в НАТО, иронизирует Мэтью Сэвилл, аналитик The Royal United Services Institute for Defence and Security Studies. 

Но трата любой суммы денег не гарантирует успех. «Текущая фокусировка на процентах расходов как показателе политической мужественности рискует скрыть тот факт, что НАТО и Европе нужны надежные вооруженные силы, способные сражаться, побеждать и удерживать противника от желания применить силу, — пишет Сэвилл. — Достижение 2,5%, 3% или любой другой подозрительно круглой цифры, взятой с потолка, не должно быть самоцелью». 

Тратя на оборону в процентах от ВВП вдвое меньше, чем в 1980-е годы, Британия тем не менее расходует в реальном выражении (с поправкой на инфляцию) столько же, сколько 40 лет назад, рассчитал Сэвилл. 

Пересчет расходов в процентах от ВВП позволяет «взвесить» государственные приоритеты, разные типы расходов с точки зрения их значимости для государства. Например, сравнить вес обороноспособности и трат на инфраструктуру. Но такая математика не поможет рассчитать, сколько нужно потратить на военные расходы и каких целей достичь. На эти вопросы военная стратегия Британии не отвечает.

Военные закупки в Британии низкоконкурентны — они производятся у узкого круга крупных поставщиков и занимают слишком много времени. Около 37% армейских поставок приходится на 10 поставщиков, а 40% контрактов внеконкурсные. Около 15% контрактов ($6,2 млрд за 2022-2023 годы) достается BAE Systems, из них 86% — без конкурса.

После окончания холодной войны военная индустрия Британии и других стран НАТО все больше отдает предпочтение техническому совершенству, проигрывая в масштабе и дешевизне. Но современные войны выигрываются масштабом: для победы нужно больше солдат, снарядов, дронов и т.д. Если у вас лучшие танки, но их в 10 раз меньше, чем у соперника, вы проиграете. Особенно если при этом вы производите танки 7-8 различных моделей.

Западная оборонная промышленность явно предпочитает технологическую сложность масштабируемости. В результате, например, запасы противокорабельных ракет США в случае конфликта с Китаем в Тихом океане будут израсходованы за неделю, а на их пополнение уйдут годы. Высокие требования Пентагона к беспилотникам почти удвоили их стоимость. Дороговизна снижает количество вооружений, которые промышленность может произвести, а армия — закупить. Поставщики, которым гарантирована фиксированная прибыль, не пытаются снизить издержки.

Слабая масштабируемость решений — большая проблема и для британской военной промышленности, которая может делать вооружения хорошо, но в недостаточных количествах. Ни одна страна, включая Британию, не сможет закупать дорогостоящее военное оборудование в больших количествах, не навлекая на себя банкротство. Поэтому подготовка к войнам требует не только инноваций, но и простых масштабируемых решений. Для этого рынок всех стран НАТО должен стать взаимодополняющим и конкурентным.